5. Offentlige finanser og finanspolitik
Overskuddet på de offentlige finanser i 2008 er ifølge Danmarks Statistik opgjort til 59½ mia. kr. (3,4 pct. af BNP). På baggrund af vurderingen af dansk økonomi og fastlæggelsen af den økonomiske politik skønnes et underskud på de offentlige finanser på 33½ mia. kr. i 2009 (2,0 pct. af BNP) og 86¼ mia. kr. i 2010 (4,9 pct. af BNP). De offentlige finanser svækkes således med 8,3 pct.-enheder fra 2008 til 2010. Omkring en tredjedel af svækkelsen afspejler diskretionære finanspolitiske lempelser (målt ved de direkte provenuer fra finanseffektberegningen), herunder højere udgifter til offentligt forbrug og investeringer samt lavere personskattetryk i 2010 afledt af skattereformen i Forårspakke 2.0.
De beregnede strukturelle overskud udgør 2¼ pct. af BNP i 2008 og godt ¼ pct. af BNP i 2009, mens der i 2010 er beregnet et strukturelt underskud på ca. 1¼ pct. af BNP. Underskuddet i 2010 peger på et væsentligt behov for konsolidering af de offentlige finanser frem mod 2015 for at indfri det centrale mål om mindst balance på de offentlige finanser i 2015.
Med afsæt i forårets aftaler om en grøn transportpolitik og Forårspakke 2.0 skønnes aktivitetsvirkningen af de diskretionære lempelser til 1,2 pct. af BNP i 2009 (målt ved finanseffekten og aktivitetsbidraget fra SP). I 2010 styrkes aktiviteten yderligere svarende til knap 1 pct. af BNP afledt af blandt andet aftalen med KL om de kommunale anlægsinvesteringer i 2010 og skattereformen i Forårspakke 2.0, som er underfinansieret de første år. De finanspolitiske lempelser mv. i 2009 og 2010 skønnes dermed samlet at øge aktivitetsniveauet med godt 2 pct. af BNP i 2010.
De offentlige udgifter skønnes at stige fra 50,9 pct. af BNP i 2008 til 56,5 pct. af BNP i 2010. Udviklingen dækker over en stigning i de primære offentlige udgifter på 5,1 pct.-enheder og en stigning i renteudgifterne på 0,4 pct.-enheder. Udviklingen i udgiftstrykket skal ses i sammenhæng med det kraftige fald i realt BNP i slutningen af 2008 og første del af 2009. De primære udgifter skønnes at stige til 54,2 pct. af BNP i 2010, hvilket er det højeste niveau nogensinde. En betydelig del af stigningen i de primære offentlige udgifter kan henføres til en ventet stigning i udgifterne til indkomstoverførsler. Samtidig er det offentlige forbrugstryk historisk højt.
De offentlige indtægter ventes at falde fra 54,3 pct. af BNP i 2008 til 51,6 pct. af BNP i 2010. Skattetrykket ventes at falde med 1 pct.-enhed i 2009 og yderligere 1,5 pct.-enheder i 2010 især som følge af nedsættelser af personbeskatningen og faldende indtægter fra selskabsskatten.
Den offentlige ØMU-gæld udgjorde 26¾ pct. af BNP ved udgangen af 2007 og ventes øget til 42¼ pct. af BNP i 2010. Statens låntagning udgjorde godt 180 mia. kr. i 2008 og afspejler blandt andet ekstraordinære udstedelser af 30-årige statsobligationer på godt 90 mia. kr., som blev placeret på statens konto i Danmarks Nationalbank. En del af indeståendet er efterfølgende blevet anvendt til at finansiere statslige kapitalindskud fra kreditpakken i kreditinstitutter og overdragelsen af Roskilde Bank A/S fra Nationalbanken til Finansiel Stabilitet A/S, hvilket har reduceret lånebehovet årene efter. Lånebehovet i 2009 og 2010 er opgjort til henholdsvis ca. 140 og 165 mia. kr. primært afledt af underskud på DAU-saldoen og genudlån relateret til den finansielle uro.
5.1 Den offentlige saldo
På baggrund af vurderingen af dansk økonomi og fastlæggelsen af den økonomiske politik skønnes et underskud på de offentlige finanser på 33½ mia. kr. i 2009 og 86¼ mia. kr. i 2010 svarende til henholdsvis 2,0 pct. af BNP og 4,9 pct. af BNP, jf. tabel 5.1.
Skønnet for de offentlige finanser i 2009 tager afsæt i finansloven for 2009 og de ministerielle rammeredegørelser for statens udgifter i 2009. Desuden beror vurderingen på de kommunale og regionale budgetter for 2009 samt aftalerne om kommunernes og regionernes økonomi i 2010, der blev indgået i juni. I 2010 er skønnet for de offentlige finanser baseret på finanslovforslaget for 2010 samt kommune- og regionsaftalerne for 2010. Skønnene for begge år afspejler endvidere forårets aftaler om en grøn transportpolitik og Forårspakke 2.0, herunder et aftalt løft af de kommunale anlægsinvesteringer i 2009.
| Tabel 5.1 | ||||||||
| Oversigt over offentlige finanser | ||||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig saldo | 77,1 | 81,5 | 75,1 | 59,5 | -33,5 | -86,3 | ||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig saldo | 5,0 | 5,0 | 4,5 | 3,4 | -2,0 | -4,9 | ||
| Udgifter i alt | 51,9 | 50,7 | 50,0 | 50,9 | 55,1 | 56,5 | ||
| - nettorenteudgifter | 1,2 | 0,9 | 0,6 | 0,2 | 0,7 | 0,7 | ||
| Indtægter | 56,9 | 55,7 | 54,5 | 54,3 | 53,2 | 51,6 | ||
| - skatter | 51,0 | 49,8 | 48,8 | 48,4 | 47,4 | 45,9 | ||
| - andre indtægter | 5,9 | 5,9 | 5,7 | 5,9 | 5,8 | 5,6 | ||
| Strukturel offentlig saldo | 1,8 | 1,8 | 1,7 | 2,2 | 0,3 | -1,3 | ||
| Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. | ||||||||
Den offentlige saldo ventes at aftage fra et overskud på 3,4 pct. af BNP i 2008 til et underskud på 4,9 pct. af BNP i 2010. Der er således tale om en svækkelse af de offentlige finanser på 8,3 pct.-enheder i løbet af 3 år. Omkring en tredjedel af svækkelsen af de offentlige finanser afspejler diskretionære finanspolitiske lempelser (målt ved de direkte provenuvirkninger), herunder højere udgifter til offentligt forbrug og investeringer samt lavere personskattetryk i 2010 afledt af skattereformen i Forårspakke 2.0. Dertil kommer konjunkturelt betingede merudgifter og mindreindtægter samt effekten af det kraftige fald i realt BNP i slutningen af 2008 og første del af 2009.
I 2009 bidrager udbetalingen af midlerne i den Særlige Pensionsopsparing (SP) isoleret set til at forbedre den offentlige saldo med godt 12 mia. kr.[1] som følge af beskatning af SP-udbetalingerne. Provenuet fra udbetalingerne i 2009 modsvares af et lavere provenu på længere sigt. Samlet set vil udbetalingerne fra SP-ordningen trække i retning af en mindre svækkelse af de offentlige finanser på ca. 0,1 mia. kr. målt i varig virkning, da skattesatsen for SP-udbetalinger i 2009 er lidt lavere end den ventede indkomstskat mv. på udbetalingerne under de tidligere regler. Korrigeret for udbetalingen af SP-midlerne skønnes der et underskud på de offentlige finanser på ca. 46 mia. kr. i 2009 svarende til 2,7 pct. af BNP
Der er tale om et betydeligt omslag i de offentlige finanser afledt af konjunkturnedgangen og den ekspansive finanspolitik. Det er således navnlig lavere indtægter fra personbeskatningen i lyset af skattenedsættelserne i skattereformen samt lavere provenu fra selskabsskatten og højere udgifter til indkomstoverførsler og offentligt forbrug, der bidrager til saldosvækkelsen frem mod 2010, jf. tabel 5.2.
| Tabel 5.2 | ||||
| Ændringer i den offentlige saldo, 2007-2010 og 2008-2010 | ||||
| 2007-2010 | 2008-2010 | |||
| Pct.-enheder af BNP | ||||
| Ændring af den offentlige saldo, i alt | -9,3 | -8,3 | ||
| Heraf som følge af ændringer i: | ||||
| - Selskabsskatter | -1,0 | -0,8 | ||
| - Pensionsafkastskat | 0,3 | 0,2 | ||
| - Personskatter mv. og arbejdsmarkedsbidrag | -1,3 | -1,6 | ||
| - Moms | -0,4 | -0,1 | ||
| - Øvrige indirekte skatter | -0,5 | -0,2 | ||
| - Offentligt forbrug | -2,7 | -2,0 | ||
| - Offentlige investeringer | -0,7 | -0,6 | ||
| - Overførselsindkomster | -2,0 | -2,1 | ||
| - Nettorenteudgifter og udbytter | -0,1 | -0,4 | ||
| - Subsidier | -0,2 | -0,3 | ||
| - Andre udgifts- og indtægtsposter | -0,7 | -0,4 | ||
| Anm.: Negative tal angiver saldoforværringer, mens positive tal viser saldoforbedringer. Kilde: Egne beregninger. |
||||
De offentlige udgifter ekskl. renteudgifter (dvs. de primære udgifter) skønnes til 54,2 pct. af BNP i 2010, hvilket er det højeste niveau nogensinde. Udgiftsniveauet er dermed lidt højere end i 1982 og 1993-94, hvor dansk økonomi ligeledes oplevede konjunkturtilbageslag og faldende produktion, jf. figur 5.1a. Det høje udgiftsniveau i 2010 skal desuden ses i sammenhæng med, at det offentlige forbrugstryk er højere end nogensinde. Samtidig forventes de offentlige indtægter ekskl. renteindtægter at aftage til 50 pct. af BNP frem mod 2010, hvilket er det laveste niveau siden begyndelsen af 1980’erne, jf. figur 5.1b.
| Figur 5.1a Offentlige udgifter i pct. af BNP |
Figur 5.1b Offentlige indtægter i pct. af BNP | |
 |
 |
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Når der tages højde for konjunkturerne og andre midlertidige forholds påvirkning af de offentlige finanser, skønnes et strukturelt overskud på 2¼ pct. af BNP i 2008 og godt ¼ pct. af BNP i 2009, mens der i 2010 er beregnet et strukturelt underskud på 1¼ pct. af BNP. I lyset af det kraftige omslag i BNP-vækst, beskæftigelse, virksomhedsindtjening samt aktiv- og oliepriser mv. er beregningen af den strukturelle saldo mere usikker end normalt.
I forhold til majvurderingen er skønnene for den offentlige saldo nedjusteret med 11 mia. kr. i 2009 og 26 mia. kr. i 2010, jf. også Budgetoversigt 2, august 2009. Nedjusteringerne af den offentlige saldo dækker blandt andet over et konjunkturbetinget lavere provenu fra skatter og afgifter, herunder lavere provenu fra moms og registreringsafgift afledt af en svag udvikling i privatforbruget, samt større udgifter til indkomstoverførsler. Dertil kommer virkningen af yderligere diskretionære finanspolitiske lempelser, herunder forøgelsen af de kommunale investeringer i aftalen med KL om økonomien for 2010.
5.2 Den offentlige gæld
Der sondres normalt mellem tre gældsbegreber, nemlig ØMU-gælden, statsgælden og den offentlige nettogæld. De forskellige gældsbegreber afviger fra hinanden med hensyn til opgørelsesmetoder og afgrænsningen af den offentlige sektor. De forskellige gældsbegreber anvendes i forskellige sammenhænge.
ØMU-gælden – der dækker stat, kommuner, amter/regioner samt sociale kasser og fonde – bruges i forbindelse med EU’s konvergenskriterier, der indebærer, at gældens andel af BNP ikke må overstige 60 pct. af BNP. Danmark overholder dette mål med bred margin.
Statsgælden omfatter udelukkende statens gæld og dermed ikke gælden i de øvrige offentlige delsektorer. Statens gældsforvaltning varetages af Nationalbanken.
ØMU-gælden er en såkaldt bruttogældsstørrelse, der primært omfatter passiverne. Nettogælden inddrager derimod både aktiver og passiver. Nettogælden i stat og kommuner er udgangspunktet for beregningerne af de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. For en nærmere gennemgang af de forskellige gældsbegreber henvises til boks 5.1 i Økonomisk Redegørelse, december 2004.
Den offentlige nettogæld var ved udgangen af 2007 vendt til et finansielt nettotilgodehavende på ca. 4 pct. af BNP. På baggrund af de skønnede underskud forventes nettotilgodehavendet at være vendt til nettogæld på ca. 0,8 pct. af BNP ved udgangen af 2010, jf. tabel 5.3. Skønnet for nettotilgodehavendet og nettogælden i henholdsvis 2009 og 2010 er usikkert og afhænger blandt andet af mulige kursreguleringer på offentlige aktiver og passiver, aktiekurs- og olieprisudviklingen og andre faktorer, der påvirker den offentlige saldo.
| Tabel 5.3 | ||||||||
| Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året | ||||||||
| 1993/95 | 2001 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 36,0 | 21,9 | -4,1 | -6,1 | -4,2 | 0,8 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 36,0 | 23,4 | -4,0 | -6,0 | -4,2 | 0,9 | ||
| ØMU-gæld2) | 80,1 | 48,7 | 26,8 | 33,5 | 38,3 | 42,3 | ||
| Do. korrigeret for genudlån3) | 80,1 | 48,3 | 25,3 | 31,8 | 36,5 | 40,5 | ||
| Do. korrigeret for genudlånrelateret til den finansielle uro4) | 80,1 | 48,7 | 26,8 | 33,2 | 32,4 | 35,9 | ||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 366,7 | 291,9 | -69,3 | -105,5 | -72,2 | 13,9 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 366,9 | 313,1 | -67,9 | -103,8 | -70,8 | 15,1 | ||
| ØMU-gæld2) | 730,0 | 650,7 | 453,2 | 580,3 | 652,7 | 745,4 | ||
| Do. korrigeret for genudlån3) | 730,0 | 644,9 | 426,8 | 551,9 | 622,2 | 712,8 | ||
| Do. korrigeret for genudlån mv.relateret til den finansielle uro4) | 730,0 | 650,7 | 453,2 | 575,8 | 551,9 | 631,8 | ||
| 1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. arbejdsløshedskasser og Lønmodtagernes Garantifond men ekskl. ATP. Nettogælden i første kolonne er for 1995, idet der først findes tal fra 1995. 2) På grund af en ændret tilgang til opgørelsen af offentlige tilskud til byfornyelse har Danmarks Statistik i samråd med Eurostat hævet ØMU-gælden med ca. 9 mia. kr for perioden 2005-2008 i forhold til decemberredegørelsen 2008. 3) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Udviklingsselskabet til By og Havn. 4) Genudlån til Island, Letland, Finansiel Stabilitet A/S, virkningen af kreditpakken og eksportlån i regi af Eksport Kredit Fonden. Letland forventes først at få adgang til genudlån i 2010. Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger. |
||||||||
Det offentlige nettogæld opgøres til markedsværdi og påvirkes dermed af værdien/kursen på de offentlige aktiver og passiver. Ændringerne i nettogælden over tid svarer således til det offentlige overskud (nettofordringserhvervelsen i Nationalregnskabet) plus stedfundne værdireguleringer. Nettotilgodehavendet i stat, kommuner og regioner angiver de samlede finansielle nettofordringer (eller passiver) over for andre sektorer.
De statslige kapitalindskud som led i kreditpakken påvirker ikke umiddelbart nettogælden, idet kapitalindskud som udgangspunkt finansieres ved træk på statens konto i Nationalbanken, og de samlede aktiver ændres dermed ikke, jf. nedenfor. Kapitalindskuddene (og finansieringen heraf) påvirker imidlertid det forventede afkast på den samlede beholdning af aktiver og passiver i statens favør, hvilket har sit modstykke i, at porteføljen er forbundet med større risiko. Tilsvarende vil udlån til Island, Letland, Finansiel Stabilitet A/S og finansiering af eksportlån i regi af Eksport Kredit Fonden heller ikke påvirke nettogælden, men forøge aktiver og passiver parallelt og øge risikoen på den samlede portefølje.
ØMU-gælden, der er et bruttogældsbegreb, omfatter navnlig statens og kommunernes obligationsgæld. I ØMU-gælden modregnes de offentlige delsektorers beholdninger af statsobligationer, herunder de statslige fondes beholdninger (fx Den Sociale Pensionsfonds (DSP) beholdning af statsobligationer). ØMU-gælden øges fra knap 27 pct. af BNP ved udgangen af 2007 til 42 pct. i 2010 svarende til en stigning på ca. 15 pct.-enheder, jf. tabel 5.3. En del af denne stigning – svarende til godt 5 pct. af BNP – afspejler udstedelsen af det 30-årige statslån for 90 mia. kr. i efteråret 2008. Hovedparten af dette provenu optræder på statens konto i Nationalbanken, som ikke fraregnes i opgørelsen af ØMU-gælden.
Mange af de initiativer, som er gennemført med henblik på at håndtere den finansielle krise, påvirker ikke umiddelbart de offentlige underskud eller DAU-saldoen. Det gælder fx finansiering af eksportlån, kapitalindskud som led i kreditpakken, og tilførsel af midler til Finansiel Stabilitet A/S. Disse aktiviteter finansieres således via såkaldte genudlån, hvor staten optager et obligationslån og efterfølgende genudlåner provenuet til de relevante institutioner/formål. Selve obligationslånet indgår i ØMU-gælden, men det gør genudlånet ikke.
Korrigeres ØMU-gælden for statens genudlånsportefølje relateret til den finansielle uro – der reelt indebærer en parallel forøgelse af statens aktiver og passiver – ventes ØMU-gælden at stige fra 33,2 pct. i 2008 til 35,9 pct. af BNP i 2010.
Skønnet for ØMU-gælden ultimo 2009 er siden majredegørelsen justeret væsentligt op, jf. tabel 5.4.
| Tabel 5.4 | |||
| ØMU-gælden i 2009 | |||
| 2009 | |||
| Pct. af BNP | |||
| ØMU-gæld, august 2009 | 38,3 | ||
| ØMU-gæld, maj 2009 | 36,1 | ||
| Ændring | 2,3 | ||
| Bidrag fra: | |||
| Statens saldo | 0,6 | ||
| Genudlån til statsgaranterede selskaber1) | 0,0 | ||
| Udlån relateret til den finansielle uro2) | 2,2 | ||
| BNP | 1,1 | ||
| Beholdning af statsobligationer i statslige fonde3) | -0,1 | ||
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.4) | -1,6 | ||
| - heraf likviditetsændringer på statens konto i Nationalbanken | -1,4 | ||
| 1) Genudlån til Udviklingsselskabet By og Havn, Storebæltsforbindelsen A/S og Øresundsbroen. 2) Genudlån til Island, statsligt kapitalindskud via kreditpakken, eksportlån i regi af Eksport Kredit Fonden og Finansiel Stabilitet A/S. 3) Den Sociale Pensionsfond, Højteknologifonden og Forebyggelsesfonden. 4) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at opgørelsen af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen Kilde: Egne beregninger. |
|||
Opjusteringen af ØMU-gælden i 2009 i forhold til majredegørelsen skyldes øget udstedelse af indenlandske statsobligationer som følge af et større genudlånsomfang og en forværring af statens finanser. Kapitalindskuddet via kreditpakken og overdragelsen og afviklingen af Roskilde Bank A/S fra Nationalbanken til Finansiel Stabilitet A/S øger isoleret set ikke ØMU-gælden, da de finansieres ved træk på statens konto i Nationalbanken. Udlån relateret til den finansielle uro og likviditetsændringerne på statens konto i Nationalbanken bidrager således med 0,7 pct. af BNP af stigningen i ØMU-gælden, jf. tabel 5.4.
Hertil kommer bidrag fra andre periodiseringer og øvrige afgrænsninger samt lavere beholdning af statsobligationer i Den Sociale Pensionsfond. I ØMU-gældsopgørelsen modregnes fondenes statsobligationsbeholdning, mens andre typer af obligationer, herunder realkreditobligationer, ikke modregnes.
De offentlige nettorenteudgifter og udbytter skønnes at stige med 7,8 mia. kr. fra 4,1 mia. kr. i 2008 til 11,9 mia. kr. i 2010 svarende til en stigning på 0,4 pct.-enheder af BNP, jf. tabel 5.5.
Stigningen i nettorenteudgifterne og udbytter er primært afledt af en stigning i renteudgifterne på 8,1 mia. kr., der blandt andet er afledt af større indenlandsk og udenlandsk låntagning som følge af en svækkelse af de offentlige finanser, ønsket om en større valutareserve og et øget omfang af genudlån.
| Tabel 5.5 | ||||||
| Offentlige nettorenteudgifter og udbytter | ||||||
| Ændr. 08-10 |
||||||
| 2008 | 2009 | 2010 | ||||
| Mia. kr. | ||||||
| Renteindtægter og udbytter | 27,1 | 25,3 | 27,4 | 0,3 | ||
| Renteudgifter | 31,2 | 36,8 | 39,3 | 8,1 | ||
| Offentlige nettorenteudgifter | 4,1 | 11,5 | 11,9 | 7,8 | ||
| Pct. af BNP | ||||||
| Renteindtægter og udbytter | 1,6 | 1,5 | 1,6 | 0,0 | ||
| Renteudgifter | 1,8 | 2,2 | 2,2 | 0,4 | ||
| Offentlige nettorenteudgifter | 0,2 | 0,7 | 0,7 | 0,4 | ||
| Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. | ||||||
Det samlede indenlandske og udenlandske lånebehov forventes at være ca. 140 mia. kr. og 165 mia. kr. i henholdsvis 2009 og 2010. Det er lavere end statens låntagning i 2008, hvilket skyldes den ekstraordinære udstedelse af det 30-årige lån i efteråret på godt 90 mia. kr. og øget udstedelse i udenlandsk valuta af hensyn til valutareserven. Provenuet fra de ekstraordinære udstedelser blev placeret på statens konto i Danmarks Nationalbank, som steg med ca. 172 mia. kr. i 2008, jf. tabel 5.6.
| Tabel 5.6 | |||||
| Dekomponeret lånebehov | |||||
| 2008 (regnskab) |
20093) | 20103) | |||
| Mia. kr. | |||||
| Lånebehov | 180,6 | 139,94) | 165,05) | ||
| - Afdrag (inkl. fondenes nettoopkøb og betaling til og fra valutaswaps) | 58,2 | 82,5 | 75,5 | ||
| - Udlån relateret til den finansielle uro1) | 4,4 | 96,3 | 12,9 | ||
| - Forøgelse af statens konto iNationalbanken | 171,8 | -75,0 | -20,0 | ||
| - DAU underskud | -72,3 | 26,5 | 91,1 | ||
| - Andet2) | 18,4 | 9,6 | 5,4 | ||
| 1) Udlån til Island, Letland, Finansiel Stabilitet A/S, kapitalindskud som led i kreditpakken og eksportlån i regi af Eksport Kredit Fonden. 2) Indeholder blandt andet ændringer i statens finanser, andre genudlån og beholdningsbevægelser mv. 3) Tallene for 2009 og 2010 er baseret på en beregningsteknisk fremskrivning og er forbundet med usikkerhed. 4) I 2009 udgør det indenlandske lånebehov ca. 94 mia. kr. Det udenlandske lånebehov på godt 46 mia. kr. dækker forfald af udenlandsk statsgæld og opbygning af valutareserven. 5) I 2010 er det indenlandske lånebehov ca. 141 mia. kr. Det udenlandske lånebehov på ca. 24 mia. kr. dækker refinansiering af forfald på den udenlandske statsgæld. Kilde: Egne beregninger. |
|||||
I modsætning til 2008 medfører de relativt høje lånebehov i 2009 og 2010 ikke yderligere opbygning af statens konto i Danmarks Nationalbank. Lånebehovet for 2009 dækker afdrag på statens gæld (refinansiering af lån der udløber), eventuel opbygning af valutareserven, samt statens nettokassesaldo (som svarer til summen af DAU-saldoen, genudlån mv.)[2] – dog ikke de genudlån, som vedrører kapitalindskud via kreditpakken og overdragelsen af Roskilde Bank A/S til Finansiel Stabilitet A/S. Disse genudlån finansieres således ikke ved at optage lån i år, men ved træk på statens konto i Danmarks Nationalbank – og dermed reelt via de ekstraordinære udstedelser af det 30-årige lån i 2008 – mens genudlån til Island, Letland[3] og eksportlån i regi af Eksport Kredit Fonden bliver finansieret ved yderligere låntagning i 2009 og 2010.
Der er med Lov om statsligt kapitalindskud i kreditinstitutter givet mulighed for statslige kapitalindskud i penge- og realkreditinstitutter på ca. 100 mia. kr. i ny kernekapital fra staten. Ud af de 100 mia. kr. var der ved ansøgningsfristens udløb d. 30. juni 2009 ansøgt for i alt ca. 63 mia. kr. Der er foreløbigt indregnet et træk på 55 mia. kr. i 2009. De afledte renteindtægter fra kapitalindskuddet i medfør af kreditpakken reducerer dermed de offentlige nettorenteudgifter.
Såfremt kapitalindskuddene overstiger de nuværende ca. 55 mia. kr., vil det også blive finansieret ved træk på statens konto i Nationalbanken, som derfor reduceres tilsvarende. Statens indestående i Nationalbanken er således reserveret til blandt andet at finansiere yderligere kapitalindskud i kreditinstitutter.
5.3 De offentlige udgifter
Det samlede offentlige udgiftstryk skønnes at stige fra 50,9 pct. af BNP i 2008 til 56,5 pct. af BNP i 2010, jf. tabel 5.7. Udviklingen dækker over en stigning i de primære offentlige udgifter på 5,1 pct.-enheder og en stigning i renteudgifterne på 0,4 pct.-enheder. Udviklingen i udgiftstrykket skal ses i sammenhæng med et kraftigt fald i realt BNP i slutningen af 2008 og i første del af 2009.
En betydelig del af stigningen i de primære offentlige udgifter kan henføres til en ventet stigning i udgifterne til indkomstoverførsler i pct. af BNP. Heraf vedrører knap halvdelen øgede udgifter til A-dagpenge og kontanthjælp i lyset af den stigende ledighed, mens godt en tredjedel kan henføres til øgede udgifter til tilbagetrækningsordninger, herunder især folkepension som følge af et stigende antal folkepensionister. Dertil kommer også virkningen af forløbet i satsreguleringsprocenten, der er fastsat til 2,9 pct. i 2008, 3,1 pct. i 2009 og 3,7 pct. i 2010.
| Tabel 5.7 | ||||||||
| De offentlige udgifters sammensætning | ||||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk)1) | 51,9 | 50,7 | 50,0 | 50,9 | 55,1 | 56,5 | ||
| Primære udgifter | 49,4 | 48,5 | 48,0 | 49,1 | 53,0 | 54,2 | ||
| - offentligt forbrug | 26,0 | 25,9 | 26,0 | 26,7 | 28,6 | 28,7 | ||
| - offentlige investeringer2) | 1,8 | 2,0 | 1,7 | 1,8 | 2,1 | 2,4 | ||
| - indkomstoverførsler | 16,5 | 15,6 | 15,3 | 15,2 | 16,6 | 17,3 | ||
| - subsidier | 2,3 | 2,2 | 2,3 | 2,2 | 2,5 | 2,5 | ||
| - øvrige primære udgifter | 2,7 | 2,7 | 2,8 | 3,3 | 3,1 | 3,4 | ||
| Renteudgifter | 2,6 | 2,2 | 2,0 | 1,8 | 2,2 | 2,2 | ||
| Memopost | ||||||||
| Offentligt forbrug(andel af konjunkturrenset BNP) | 26,2 | 26,5 | 26,6 | 27,1 | 27,7 | 27,8 | ||
| 1) Opgørelsen af de samlede offentlige udgifter og indtægter afviger fra Danmarks Statistiks opgørelse. Danmarks Statistik henfører fx indtægter fra salg af varer og tjenester, der indgår i det offentlige forbrug, til indtægterne, mens det samlede offentlige forbrug indgår på udgiftssiden i tabellen. 2) Offentlige nyinvesteringer, dvs. ekskl. nettokøb af bygninger, maskiner mv. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
De offentlige forbrugsudgifter skønnes at stige med 2,0 pct.-enheder af BNP fra 2008 til 2010. Forbrugstrykket ventes således at udgøre 28,7 pct. af BNP i 2010, hvilket er det højeste offentlige forbrugstryk nogensinde. Den ventede stigning i forbrugstrykket afspejler en høj nominel vækstrate i det offentlige forbrug på 5,3 pct. i 2009, der blandt andet følger af de offentlige overenskomster, samt det reale fald i BNP. Realvæksten i det offentlige forbrug skønnes til 1,4 pct. i 2009 og 1,0 pct. i 2010 omtrent på linje med skønnet i maj, mens skønnet for det nominelle offentlige forbrug er opjusteret med 1,7 mia. kr. årligt i 2009 og 2010 blandt andet i lyset af forventede merudgifter på det specialiserede socialområde i kommunerne, i politiet og til influenzaberedskab mv. Væksten i det offentlige forbrug i 2009 og 2010 skal endvidere ses i sammenhæng med, at realvæksten i 2008 er oprevideret med 0,4 pct.-enheder til 1,5 pct. i forhold til majvurderingen.
I 2009 og 2010 skønnes det offentlige forbrug at udgøre omkring 27¾ pct. af konjunkturrenset BNP, hvilket er omkring ¾ pct.-enheder højere end skønnet i Danmarks Konvergensprogram 2008.
Der er dermed fortsat udsigt til, at forbrugsandelen i 2015 vil være højere end de 26½ pct. af (konjunkturrenset) BNP, der indgår som et pejlemærke i 2015-planen, jf. boks 5.1. I henhold til 2015-planen indebærer det høje udgiftsniveau ”en forpligtelse til at genoverveje prioriteringerne i den økonomiske politik med henblik på at bringe udgifterne på linje med pejlemærket”. Der skal således tages nærmere stilling til, hvordan den forøgede udgiftsandel skal håndteres.
De offentlige investeringer (som andel af BNP) ventes at stige med 0,6 pct.-enheder fra 2008 til 2010, således at de offentlige investeringsudgifter vil udgøre 2,4 pct. af BNP i 2010. Skønnet for de nominelle offentlige investeringer er uændret i 2009 i forhold til maj, men er opjusteret med knap 5 mia. kr. i 2010. Opjusteringen i 2010 afspejler primært aftalen med KL om økonomien for 2010. Realvæksten i de offentlige investeringer skønnes til 14,8 pct. i 2009 og 15,3 pct. i 2010.
De øvrige primære udgifter er i 2008 og 2010 påvirket af ekstraordinære forhold. I 2008 skal det forholdsvis høje niveau ses i sammenhæng med de ændrede regler for pensionsbeskatning, som indebærer engangskompensationer på knap 9 mia. kr. for ophævelsen af fritagelsen for pensionsafkastskat vedrørende ejendomme og afkast af indeksobligationer[4]. I 2010 afspejler det særligt høje niveau for de øvrige primære udgifter blandt andet en skønnet engangsudbetaling af negativ pensionsafkastskat på godt 6 mia. kr. som følge af omlægningen af pensionsafkastskatten fra institut- til individniveau[5]. Udbetalingen af beholdningen af negativ skat registreres som en udgift, men skal ses som en fremrykning af det provenutab, der ved de tidligere regler ville være udnyttet i løbet af 2-3 år. Omlægningen af pensionsafkastbeskatningen fra institut- til individniveau skønnes samlet at være neutral for de offentlige finanser over tid.
Renteudgifterne ventes at stige fra 1,8 pct. af BNP i 2008 til 2,2 pct. af BNP i 2010 blandt andet afledt af et forøget lånebehov.
Boks 5.1
Det offentlige forbrugs andel af konjunkturrenset BNP i 2010
Det offentlige forbrugs andel af konjunkturrenset BNP udgør skønsmæssigt 27,8 pct. i 2010 og er dermed 0,7 pct.-enheder højere end forudsat i Danmarks Konvergensprogram 2008 (KP08), jf. tabel a.
Det offentlige forbrugs andel af BNP i 2010 var i forvejen opjusteret med ca. 0,9 pct. enheder i KP08 i forhold til den oprindelige 2015-plan fra 2007 (DK2015) – og er dermed indregnet i de strukturpolitiske krav. Forbrugstrykket i 2010 ligger klart over pejlemærket på 26½ pct. af BNP i 2015 i regeringens 2015-plan.
| Tabel a | |||||
| Det offentlige forbrugs andel af konjunkturrenset BNP i 2010 | |||||
| Offentligt forbrug i pct. af konjunk urrenset BNP (pct.) |
Offentligt forbrug – realt (indeks) |
Offentligt forbrug – deflator (indeks) |
Offentligt forbrug – nominelt (indeks) |
Konjunktur- renset BNP - nominelt (indeks) | |
| DK2015 | 26,2 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| KP08 | 27,1 | 100,6 | 101,5 | 102,1 | 98,7 |
| ØRaug09 | 27,8 | 100,7 | 101,6 | 102,3 | 96,2 |
Stigningen i forbrugstrykket fra KP08 til det nuværende skøn afspejler, at det konjunkturrensede niveau for BNP er nedjusteret med ca. 2½ pct. Nye skøn for det offentlige forbrug bidrager ikke til et højere forbrugstryk siden KP08, jf. tabel b. Nedjusteringen af skønnet for konjunkturrenset nominelt BNP siden KP08 afspejler en omtrent tilsvarende nedjustering af skønnet for potentielt realt BNP i kølvandet på finanskrisen, jf. kapitel 4. Stigningen i forbrugstrykket afspejler således de umiddelbare virkninger af lavere potentielt BNP.
Der er risiko for, at forbrugstrykket varigt vil være højere, hvis det lavere skøn for potentiel BNP viser sig at være korrekt, og i det omfang lavere potentielt BNP (som afspejler et lavere skøn for potentielt BNP pr. beskæftiget) ikke fører til en tilsvarende reduktion af udgifterne til offentlig løn og varekøb mv. frem mod 2015. Der er usikkerhed om nedjusteringen af potentielt BNP i lyset af finanskrisen.
| Tabel b | |||
| Dekomponering af stigningen i det offentlige forbrugs andel af konjunkturrenset BNP i 2010 | |||
| Fra DK2015 til ØR aug09 |
Fra DK2015 til KP08 |
Fra KP08 til ØR aug09 | |
| Pct.-enheder | |||
| Ændring i det offentlige forbrugs andel af konjunkturrenset BNP | 1,6 | 0,9 | 0,7 |
| - realt offentligt forbrug | 0,2 | 0,2 | 0,0 |
| - deflator for det offentlige forbrug | 0,4 | 0,4 | 0,0 |
| - konjunkturrenset BNP | 1,0 | 0,3 | 0,7 |
Forbrugstrykket blev som nævnt allerede opjusteret med ca. 0,9 pct. enheder fra DK2015 til KP08. Realvæksten i 2007-10 er på linje med det forudsatte i planen, men det reale offentlige forbrug i alle årene (og de nærmest foregående år) blev i KP08 oprevideret lidt i forhold til DK2015. Det højere niveau for det reale offentlige forbrug forklarer 0,2 pct.-enheder af stigningen i forbrugstrykket siden KP08.
Samtidig er skønnet for deflatoren for det offentlige forbrug øget med godt 2 pct. mere i 2008-10 end forudsat i DK2015, hvilket blandt andet skal ses i lyset af højere offentlige lønninger og stærkere prisudvikling på den offentlige efterspørgsel. Prisudviklingen på det offentlige forbrug bidrog dermed med ca. 0,4 pct.-enheder af stigningen i forbrugstrykket fra DK2015 til KP08. Endelig bidrog en nedjustering af skønnet for konjunkturrenset nominelt BNP (navnlig afledt af nedjusterede BNP-tal for 2005-07) til en stigning i forbrugstrykket på ca. 0,3 pct.-enheder i KP08, jf. tabel b.
5.4 De offentlige indtægter
Skattetrykket, der med udgangspunkt i Danmarks Statistiks seneste opgørelse af skatteindtægterne udgør 48,4 pct. af BNP i 2008, skønnes at falde med 1,0 pct.-enhed i 2009 og yderligere med 1,5 pct.-enheder i 2010, så skattetrykket forventes at udgøre 45,9 pct. af BNP i 2010, jf. tabel 5.8. Faldet i skattetrykket i perioden afspejler især nedsættelser af personbeskatningen, der som led i skattereformen finansieres i de efterfølgende år, og faldende indtægter fra selskabsskatten.
| Tabel 5.8 | ||||||||
| De offentlige indtægters sammensætning | ||||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige indtægter | 56,9 | 55,7 | 54,5 | 54,3 | 53,2 | 51,6 | ||
| Skattetryk | 51,0 | 49,8 | 48,8 | 48,4 | 47,4 | 45,9 | ||
| - personskatter mv.1) | 21,2 | 21,1 | 21,4 | 21,6 | 22,0 | 20,0 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,4 | 4,4 | 4,5 | 4,6 | 4,8 | 4,6 | ||
| - selskabsskatter | 3,9 | 4,4 | 3,6 | 3,4 | 2,4 | 2,6 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 2,4 | 0,8 | 0,3 | 0,4 | 0,4 | 0,5 | ||
| - moms | 10,1 | 10,3 | 10,4 | 10,1 | 10,0 | 10,1 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 7,9 | 7,8 | 7,6 | 7,3 | 6,9 | 7,1 | ||
| - øvrige skatter2) | 1,1 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,1 | 1,0 | ||
| Renteindtægter3) | 1,5 | 1,5 | 1,6 | 1,7 | 1,7 | 1,6 | ||
| Øvrige indtægter4) | 4,4 | 4,5 | 4,1 | 4,2 | 4,1 | 4,0 | ||
| Memopost | ||||||||
| Nordsø-indtægter5) | 1,6 | 2,0 | 1,7 | 2,1 | 1,1 | 1,2 | ||
| 1) Personskatter mv. indeholder indkomstskat, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter. 2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (a-kassebidrag, efterlønsbidrag). 3) Inkl. udbytter og Nationalbankens overskud. 4) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Endvidere indgår statens indtægter fra overskudsdeling og statsdeltagelse i forbindelse med olie- og gasindvinding i Nordsøen. 5) De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift og overskudsdeling. Nordsø-indtægterne indgår i selskabsskat, afgifter og indirekte skatter samt øvrige indtægter. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Udviklingen i skattetrykket er normalt ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen[6]. Det skyldes først og fremmest, at konjunkturudviklingen samt udsving i oliepriser, aktiekurser og renter mv. ofte vil medføre, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter afviger fra væksten i BNP. Det kan føre til betydelige udsving i skattetrykket fra år til år, selv om skatteregler og dermed skattebelastningen er uændret. Det gælder ikke mindst i forhold til pensionsafkastskatten og (selskabs)skatterne fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen, men fx også i forhold til registreringsafgift, moms og tinglysningsafgift.
Faldet i skattetrykket på 1,0 pct.-enhed i 2009 kan henføres til en forventning om lavere provenu fra selskabsskatter samt et lavere provenu fra punktafgifterne.
Faldet i skattetrykket i 2010 på 1,5 pct.-enheder skyldes faldende indtægter fra personskatter, mens der forventes stigende indtægter fra selskabsskat og afgifter.
| Tabel 5.9 | |||||||
| Ændring i skattetrykket | |||||||
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| Skattetryk | 49,8 | 48,8 | 48,4 | 47,4 | 45,9 | ||
| Ændring i skattetryk | -1,2 | -1,0 | -0,4 | -1,0 | -1,5 | ||
| Heraf: | |||||||
| - personskatter mv. | -0,1 | 0,3 | 0,2 | 0,3 | -2,0 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | -0,1 | ||
| - selskabsskatter | 0,4 | -0,7 | -0,2 | -1,0 | 0,2 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | -1,6 | -0,5 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | ||
| - moms | 0,3 | 0,1 | -0,3 | -0,1 | 0,1 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | -0,1 | -0,2 | -0,3 | -0,4 | 0,2 | ||
| - øvrige skatter | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | ||
| Kilde: Egne beregninger. | |||||||
Personskatter
Personskatternes bidrag til skattetrykket skønnes isoleret set at aftage med 1,6 pct.-enheder fra 2008 til 2010, hvilket skal ses i lyset af indkomstskattenedsættelserne som følge af aftalerne om Lavere skat på arbejde fra september 2007 og Forårspakke 2.0 fra marts 2009.
I medfør af aftalen om Lavere skat på arbejde fra september 2007 reduceres indkomstskatterne med 4¼ mia. kr. i 2008 og med yderligere 5 mia. kr. i 2009. Aftalen indebærer en forhøjelse af beskæftigelsesfradraget i 2008 og 2009, forhøjelse af personfradraget med 500 kr. i både 2008 og 2009 samt forhøjelse af mellemskattegrænsen med 57.900 kr. i 2009. Aftalen betyder endvidere, at topskattegrænsen forhøjes med 5.000 kr. i 2010 med henblik på at forhindre en stigning i antallet af topskatteydere i forhold til niveauet i 2007[7]. Aftalen om Lavere skat på arbejde indeholder samtidig en særskilt forhøjelse af overførslerne med 0,6 pct.-enheder i 2008.
Aftalen om Lavere skat på arbejde reducerer personskatternes bidrag til skattetrykket med omkring 0,2 pct.-enhjeder fra 2007 til 2008 og med yderligere omkring 0,3 pct.-enheder fra 2008 til 2009. For yderligere information om Lavere skat på arbejde henvises til Økonomisk Redegørelse, februar 2008.
Den statslige bundskat nedsættes i 2009 svarende til et provenutab på 4 mia. kr. for at kompensere for højere kommuneskatter i 2008 (og dermed i 2009), som svarer til et provenu på ca. 2 mia. kr. per år. Bundskatten reduceres således med 0,44 pct.-enheder til 5,04 pct. i 2009 for at kompensere for øget kommuneskat i 2008 og 2009 under ét. Bundskatten skulle igen sættes op til 5,26 pct. fra 2010, men i medfør af Forårspakke 2.0 bliver bundskatten i stedet sat ned, jf. nedenfor.
Endvidere er det med baggrund i aftalen af 16. juni 2009 mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi i 2010 beregningsteknisk lagt til grund, at rammen for justeringer af den kommunale udskrivningsprocent på 0,5 mia. kr. til økonomisk trængte kommuner vil blive udnyttet fuldt ud. Af aftalen fremgår det endvidere, at regeringen vil sikre, at skattestoppet overholdes ved en modgående statslig skattenedsættelse. Beregningsteknisk er det ved budgetteringen forudsat, at kompensationen for 2010 vil ske som en nedsættelse af bundskatten med 0,05 pct.-enheder.
Med Forårspakke 2.0 reduceres personskatterne markant. Reformen indebærer blandt andet, at mellemskatten afskaffes, bundskatten nedsættes med 1½ pct.-enheder, og topskattegrænsen forhøjes. Samtidig forhøjes pensionstillægget med 2.000 kr., og der indføres en indkomstafhængig kompensation for energiafgiftsforhøjelser mv. (grøn check). Indkomstskattenedsættelserne finansieres blandt andet med lavere værdi af fradrag, mindre skattebegunstigelse af visse personalegoder, grønne afgifter, færre særordninger for erhvervslivet, konkrete initiativer, der sikrer effektiv skattekontrol, og auktionering af CO2-kvoter, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 2009, boks 5.1. Skattereformen betyder, at personskatternes bidrag til skattetrykket reduceres med omkring 1 pct.-enhed i 2010.
Med Forårspakke 2.0 er der blevet åbnet for at udbetale indestående midler i den Særlige Pensionsordning (SP) i en afgrænset periode fra 1. juni til 31. december 2009, jf. boks 5.3 og Økonomisk Redegørelse, maj 2009, boks 5.4. På grundlag af oplysninger fra ATP forudsættes det, at der udbetales omkring 40 mia. kr. Dermed vil skatteindtægterne i 2009 øges med godt 15 mia. kr. som følge af den særlige afgift på udbetalingerne. Når der tages højde for, at en del af udbetalingerne formentlig indsættes på private pensionsordninger, skønnes provenuvirkningen til 12 mia. kr. Isoleret set øges personskatternes bidrag til skattetrykket i 2009 dermed med ca. 0,7 pct. af BNP.
Bidraget til SP har været suspenderet siden 2004, men således at bidraget ville blive genindført, med mindre der hvert år blev truffet beslutning om at suspendere bidraget. I forbindelse med Forårspakke 2.0 er indbetalingerne suspenderet, indtil det aktivt besluttes at genindføre dem.
| Tabel 5.10 | |||||||
| Betydning af indkomstskatteændringer mv. for husholdningernes disponible indkomster, 2008-10. Ændring i forhold til 2007-regler | |||||||
| 2008 | 08-09 | 2009 | 09-10 | 2010 | |||
| Mia. kr., 2010-niveau | |||||||
| Beskæftigelsesfradrag | 3,6 | 0,6 | 4,2 | 0,0 | 4,2 | ||
| Personfradrag | 0,8 | 1,0 | 1,8 | 0,0 | 1,8 | ||
| Bundskat | 13,6 | 13,6 | |||||
| Mellemskat | 3,8 | 3,8 | 5,2 | 9,0 | |||
| Topskat og aktieindkomst | 4,9 | 4,9 | |||||
| Grøn check | 4,9 | 4,9 | |||||
| Finansiering af Forårspakke 2.0 1) | -7,1 | -7,1 | |||||
| Kommunal skattestigning2) | -2,1 | -0,1 | -2,2 | -0,5 | -2,7 | ||
| Kompenserende bundskattenedsættelse3) | 4,1 | 4,1 | -1,6 | 2,6 | |||
| Samlet skattenedsættelse | 2,4 | 9,4 | 11,8 | 19,5 | 31,3 | ||
| Forhøjelser af overførsler mv.4) | 0,8 | 0,0 | 0,8 | 1,2 | 1,9 | ||
| Samlet virkning på disponible indkomster | 3,1 | 9,4 | 12,5 | 20,7 | 33,2 | ||
| 1) Omfatter betydningen for husholdningerne af følgende finansieringselementer fra skattereformen: Multimediebeskatning, medarbejderobligationer mv., udligningsskat, loft over fradragsberettigede indbetalinger på ratepension, suspension af regulering af beløbsgrænser i 2010 samt enkel og effektiv skattekontrol mv. 2) Kommuneskattestigningen i 2008 er opgjort eksklusive et uudnyttet rum for kommuneskatterne på ca. 250 mio. kr. som følge af en mindre skattenedsættelse i 2007. I henhold til finanslovaftalen for 2009 kompenseres der for den kommunale skattestigning fra 2008 til 2009 på knap 0,1 mia. kr. i forbindelse med skattereformen i Forårspakke 2.0, idet de 0,1 mia. kr. indgår som finansiering. 3) Ekskl. effekt fra det skrå skatteloft. 4) Omfatter forhøjelsen af overførsler med 0,6 pct. i 2008 i medfør af Lavere skat på arbejde samt forhøjet pensionstillæg og øget tilskud til friplads i daginstitution i 2010 i Forårspakke 2.0. Opgjort efter skat mv. Kilde: Beregninger på basis af stikprøver på 3,3 pct. af befolkningen, lovforslag L 195 - Forårspakke 2.0 og egne beregninger. |
|||||||
Skattenedsættelserne og forhøjelser af overførsler mv. i aftalerne om Lavere skat på arbejde og Forårspakke 2.0 øger husholdningernes disponible indkomster betydeligt i forhold til 2007-reglerne. I 2009 skønnes husholdningernes disponible indkomster at blive 12½ mia. kr. højere som følge af regelændringerne, mens de i 2010 forventes at blive øget med 33 mia. kr., jf. tabel 5.10. Købekraften af husholdningernes indkomster påvirkes desuden af ændringer i afgiftstrykket. Som følge af skattestoppet er husholdningernes forbrugsmuligheder således øget med ca. 3 mia. kr. fra 2007 til 2010. I 2010 betyder forhøjelserne af energiafgifter mv. i Forårspakke 2.0, at husholdningerne skal betale 4½ mia. kr. mere i afgifter. Desuden forøges erhvervsbeskatningen med godt 3½ mia. kr. i 2010.
Selskabsskat og statens indtægter fra Nordsøen
Indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen udgjorde godt 36½ mia. kr. i 2008 (2,1 pct. af BNP) og skønnes til godt 19 mia. kr. i 2009 (1,1 pct. af BNP) og 21 mia. kr. i 2010 (1,2 pct. af BNP). Udviklingen i Nordsø-indtægterne afspejler primært et forventet kraftigt fald i den gennemsnitlige oliepris fra 2008 til 2009 samt en efterfølgende og væsentligt mindre stigning fra 2009 til 2010. De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift samt overskudsdeling.
Statens indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen er særdeles følsomme over for ændringer i olieprisen. Det forventes således, at når olieprisen stiger med 10 USD pr. tønde, stiger det samlede provenu fra Nordsøen med ca. 4½ mia. kr. i 2009 og med 4¼ mia. kr. i 2010[8]. Den varige provenugevinst ved en permanent stigning i olieprisen udgør dog kun knap en fjerdedel af den umiddelbare provenuvirkning på grund af udtømning af olie- og gasreserverne på sigt.
Provenuet fra selskabsskatten (ekskl. kulbrinteproducerende selskaber) udgjorde 2½ pct. af BNP i 2007 og aftog til 2,1 pct. af BNP i 2008. Selskabsskatteprovenuet skønnes med betydelig usikkerhed til 1,7 pct. af BNP i 2009 og knap 1,9 pct. af BNP i 2010. Faldet i niveauet for selskabsskatten fra 2007 til 2009 skal blandt andet ses i lyset af lavere eksport og indenlandsk efterspørgsel samt lavere indtjening i den finansielle sektor, herunder som følge af en stigning i tab og hensættelser vedrørende udlån og garantier efter en periode med historisk lave hensættelser. Stigningen i provenuet fra 2009 til 2010 skal blandt andet ses i lyset af Forårspakke 2.0. I forårspakken indgår en harmonisering af beskatningen af selskabers aktier og udbytter, der i sig selv skønnes at indebære et merprovenu fra selskabsskatten på knap 0,1 pct. af BNP fra 2010.
I medfør af Lov om finansiel stabilitet (Bankpakke I) skal pengeinstitutter, der har tilsluttet sig garantiordningen, som er etableret af staten og Det Private Beredskab, betale en garantiprovision til Finansiel Stabilitet A/S på i alt 15 mia. kr. fordelt over to år (fra 4. kvartal 2008 til og med 3. kvartal 2010). Isoleret set medfører garantiprovisionen, at pengeinstitutternes overskud falder, hvilket indebærer, at selskabsskatteprovenuet reduceres med i alt 3,8 mia. kr. Hertil kommer imidlertid, at pengeinstitutternes finansieringsomkostninger er mindre, end de ellers ville have været, som følge af den midlertidige statsgaranti for indskud i pengeinstitutter. Bankernes garantiprovision tilgår Finansiel Stabilitet A/S, hvorfor der ikke er løbende saldovirkninger.
Pensionsafkastskat
Provenuet fra pensionsafkastskatten kan svinge meget fra år til år og afhænger blandt andet af udviklingen i aktiekurser og renter, der er bestemmende for obligationskurserne og afkastet på de afledte aktiver (derivater). Grundlaget for pensionsafkastskatten opgøres efter lagerprincippet, hvilket indebærer, at urealiserede kapitalgevinster i pensionsinstitutterne også beskattes.
Indtægterne fra pensionsafkastskatten udgjorde 6 mia. kr. i 2008 svarende til 0,4 pct. af BNP. Pensionsafkastskatten skønnes at udgøre 6½ mia. i 2009 (0,4 pct. af BNP) og 9 mia. kr. i 2010 (0,5 pct. af BNP). Skønnene forudsætter blandt andet et normalafkast på aktier på ca. 7 pct. på årsbasis frem til udgangen af 2010.
Udviklingen i pensionsafkastskatteprovenuet illustrerer, at variationen i det samlede skattetryk mellem årene i høj grad afhænger af indtægterne fra pensionsafkastskatten og dermed udviklingen på de finansielle markeder. Pensionsafkastskatten bidrog således isoleret set med et fald i skattetrykket på 2,1 pct.-enheder fra 2005 til 2007 og forventes omvendt at øge skattetrykket med 0,3 pct.-enheder fra 2007 til 2010.
Provenuet fra pensionsafkastskatten anslås at udgøre 1 pct. af BNP (svarende til knap 18 mia. kr.) i et år med et normalafkast på den samlede pensionsformue[9].
Det relativt lave provenu i 2009 på 6½ mia. kr. eller 0,4 pct. af BNP skyldes primært, at beholdningen af fremført negativ skat fra tidligere år er ekstraordinært stor som følge af aktiekursfaldene i 2008. Desuden skønnes de 10-årige statsobligationsrenter at stige gennem 2009, hvilket medfører, at afkastet på statsobligationer og derivater er lavere end i et år med et normalafkast (hvor renten og dermed obligationskurserne antages konstante). I modsat retning trækker forudsatte aktiekursstigninger på ca. 25 pct. i 2009.
I 2010 skønnes provenuet fra pensionsafkastskatten til 9 mia. kr. eller 0,5 pct. af BNP, hvilket stadig er noget lavere end provenuet i et år med et normalafkast. Det skyldes primært, at de lange obligationsrenter ventes at stige i 2010, samt at visse pensionsopsparere i pengeinstitutter mv. (der ikke får deres negative pensionsafkastskat udbetalt i sommeren 2010 som følge af omlægningen af pensionsafkastskatten) fortsat skønnes at have en vis beholdning af negativ skat i 2010.
Folketinget vedtog den 14. december 2007 en omlægning af pensionsafkastskatten, hvor beskatningen omlægges fra institutniveau til individniveau. Omlægningen er udformet således, at den skønnes at være omtrent provenuneutral over tid, men omlægningen medfører kompensationsudbetalinger på ca. 8,9 mia. kr. i 2008 samt negativ skat på 1,2 mia. kr. i forbindelse med indførelsen af skattepligt for indeksobligationer (hvoraf 0,3 mia. kr. skønnes at være blevet udnyttet i 2008, og 0,9 mia. kr. forventes udbetalt i 2010). Kompensationsudbetalingerne vedrører hovedsageligt engangskompensationer for ophævelsen af skattefritagelsen af afkast af visse ejendomme og indeksobligationer. Engangskompensationerne konteres i nationalregnskabet som kapitaloverførsler til husholdningerne (i nationalregnskabet er kompensationerne derfor ikke modregnet i provenuet fra pensionsafkastskatten).
Omlægningen medfører desuden, at godt halvdelen af pensionsinstitutternes beholdning af negativ skat ultimo 2009 bliver udbetalt, når slutskatten for indkomståret 2009 opgøres i sommeren 2010 (pengeinstitutter, ATP, LD, DSP og mindre afviklingskasser fortsætter som hidtil). Udbetalingen af beholdningen af negativ skat på skønnet godt 6 mia. kr. (inklusive engangskompensation på 0,9 mia. kr. i form af negativ skat vedrørende indeksobligationer) i sommeren 2010 vil være en fremrykning af provenutabet fra negativ skat, som ved de gamle regler alligevel ville være udnyttet i løbet af 2-3 år. I nationalregnskabet konteres udbetalingen af negativ skat som en kapitaloverførsel til husholdningerne, som dermed ikke indgår i pensionsafkastskatten.
I 2010 skønnes pensionsskatteomlægningen således at forøge den offentlige sektors overførsler til husholdningerne med godt 6 mia. kr., mens provenuet fra pensionsafkastskatten isoleret set forøges med knap 3 mia. kr. (fordi beholdningen af fremført negativ skat bliver reduceret). Netto reducerer pensionsskatteomlægningen således saldoen på nationalregnskabsform med ca. 3½ mia. kr. i 2010. Pensionsskatteomlægningen er beskrevet i Økonomisk Redegørelse, februar 2008, boks 5.2.
Afgifter
Punktafgifterne bidrager under ét til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,5 pct.-enheder fra 2007 til 2010.
Afgiftsforhøjelserne aftalt i Forårspakke 2.0 bidrager til, at skattetrykket forøges med 0,3 pct.-enheder i 2010. Skattestoppets nominalprincip (dvs. at stykafgifter fastholdes i nominelle kronebeløb) har reduceret afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enhed om året til og med 2007 (i forhold til en situation hvor stykafgifterne aktivt øges med priserne). Fra og med 2008 bliver energiafgifterne indekseret med 1,8 pct. om året svarende til den forventede nettoprisudvikling på mellemfristet sigt. Da provenuet fra energiafgifterne udgør ca. 70 pct. af det samlede provenu fra stykafgifterne (ekskl. vægtafgift), bliver nominalprincippets effekt på skattetrykket reduceret tilsvarende.
Samlet set reducerer skattestoppets nominalprincip afgiftstrykket med 0,08 pct.-enheder i 2008, med 0,03 pct.-enheder i 2009 og med 0,02 pct.-enheder i 2010. Hertil kommer, at indekseringen indebærer, at realværdien af energiafgiftssatserne over tid kan ventes at være nogenlunde uændret (ved en inflation på årligt knap 2 pct. i gennemsnit).
En moderat udvikling i grundlagene for en række afgifter, herunder energiafgifterne, reducerer skattetrykket med ca. 0,4 pct.-enheder i den nævnte periode.
5.5 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Med afsæt i forårets aftaler om en grøn transportpolitik og Forårspakke 2.0, herunder løft af de kommunale anlægsaktiviteter, tilskudspuljen til renoverings- og bygningsarbejder samt udbetaling af SP-midler, skønnes aktivitetsvirkningen af de diskretionære lempelser til 1,2 pct. af BNP i 2009, jf. tabel 5.11.
I 2010 styrkes aktiviteten yderligere svarende til knap 1 pct. af BNP afledt af blandt andet igangsættelse og fremrykning af transportinvesteringer samt aftalen med KL om de kommunale anlægsinvesteringer i 2010. Dertil kommer skattenedsættelser som led i skattereformen i Forårspakke 2.0, som er underfinansieret de første år. De finanspolitiske lempelser mv. i 2009 og 2010 skønnes dermed samlet set at øge aktivitetsniveauet med godt 2 pct. af BNP i 2010.
| Tabel 5.11 | ||||||||
| Bidrag til den økonomiske vækst | ||||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. | ||||||||
| BNP-vækst | 2,4 | 3,3 | 1,6 | -1,2 | -3,0 | 1,0 | ||
| Outputgab | 0,8 | 2,1 | 3,1 | 0,8 | -1,8 | -2,2 | ||
| Et-årig finanseffekt | 0,3 | 0,4 | -0,1 | -0,2 | 0,9 | 0,7 | ||
| Udbetaling af SP-midler | - | - | - | - | 0,3 | -0,0 | ||
| Samlet 1. års virkning (årlig vækst) | 0,3 | 0,4 | -0,1 | -0,2 | 1,2 | 0,7 | ||
| Vækstvirkning i 2010 inkl. 2. års effekt | - | - | - | - | - | 0,9 | ||
| Stedfundne renteændringer siden 20081) | - | - | - | - | 0,5 | 1,3 | ||
| Virkning på aktivitetsniveau af renteændringer og finanspolitik inkl. SP i 2009-10: | ||||||||
| Finanspolitik og SP-midler | - | - | - | - | 1,2 | 2,12) | ||
| Renteændringer | - | - | - | - | 0,5 | 1,8 | ||
| 1) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen siden 2008. De modelbereg- nede effekter er behæftet med usikkerhed og afhænger blandt andet af niveau for nominel rente og BNP-vækst i udgangsforløbet. 2) Virkningen på BNP-niveauet i 2010 udgøres af 1. og 2. års virkningen på væksten af den økonomiske politik i 2009 samt 1. års virkningen af den økonomiske politik i 2010. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Aktivitetsvirkningen fra finanspolitikken målt ved den ét-årige finanseffekt skønnes til 0,9 pct. af BNP i 2009 og 0,7 pct. af BNP i 2010. Finanseffekten omfatter ikke aktivitetsvirkningen fra SP-udbetalingerne, idet SP-ordningen er en privat opsparingsordning, jf. boks 5.2. Finanspolitikken er dermed særdeles ekspansiv i 2009 og 2010 efter en periode med samlet set omtrent neutral finanspolitik i højkonjunkturen fra 2005-2008.
I forhold til majvurderingen er skønnet for finanseffekten omtrent uændret i 2009, men opjusteret med 0,2 pct.-enheder i 2010 primært i lyset af aftalen om økonomien i kommunerne i 2010. Realvæksten i de offentlige investeringer er således opjusteret fra 2,0 pct. til 15,3 pct. primært i lyset af aftalen med KL om de kommunale anlægsinvesteringer i 2010.
Med baggrund i allerede gennemførte pengepolitiske lempelser i store lande kan lavere renter isoleret set løfte aktiviteten med omkring ½ pct.-enhed i 2009 og 1¼ pct.-enhed i 2010 i forhold til en situation med uændrede renter. Det bidrager væsentligt til at understøtte efterspørgslen.
Boks 5.2
Udbetaling af SP-midler – forudsatte virkninger
I forbindelse med Forårspakke 2.0 blev det vedtaget at give mulighed for at få udbetalt midlerne i den Særlige Pensionsopsparing (SP) i perioden 1. juni - 31. december 2009. Ifølge ATP har 87 pct. af danskerne pr. 14. august valgt at få deres SP-opsparing udbetalt, og ATP forventer, at 90-95 pct. af SP-midlerne i ATP vil blive udbetalt. Dermed vil der i alt blive udbetalt ca. 40 mia. kr. før skat (hvoraf de 37 mia. kr. allerede er udbetalt) svarende til ca. 25 mia. kr. efter skat, jf. tabel a. Dermed skønnes SP-udbetalingerne efter skat at være ca. 9 mia. kr. højere end i Økonomisk Redegørelse, maj 2009. Der foreligger ikke sikre oplysninger om udbetalingerne af de SP-midler, der ikke administreres af ATP.
Selv om udbetalingsandelen på nuværende tidspunkt er kendt med ret høj sikkerhed, er det usikkert, hvor stor en andel af udbetalingerne, der vil gå til forbrug. Det er stigningen i privatforbruget og boligforbedringer mv., der har betydning for den kortsigtede aktivitets- og beskæftigelseseffekt. En række spørgeskemaundersøgelser har siden vedtagelsen af udbetalingen af SP-midlerne forsøgt at vurdere, hvor stor en andel af midlerne der ville blive forbrugt. De fleste undersøgelser peger på en forbrugsandel på mellem 40 og 60 pct. På baggrund af disse undersøgelser er det forudsat, at ca. halvdelen af de udbetalte midler vil blive forbrugt, mens resten vil blive brugt på at afdrage gæld, indbetale til en pensionsopsparing eller fri opsparing (dvs. at pengene så først bruges efter 2010).
Dermed forudsættes privatforbruget at stige med 12½ mia. kr. som følge af SP-udbetalingerne. Det svarer til 1½ pct. af privatforbruget i 2009. SP-udbetalingerne giver således et væsentligt bidrag til at stimulere den økonomiske aktivitet på kort sigt. Samlet skønnes udbetalingerne at løfte BNP med ca. 0,3 pct., mens nedgangen i beskæftigelsen reduceres med ca. 7.000 personer som følge af SP-udbetalingerne. I beregningen indgår en importkvote på ca. 40 pct. af stigningen i privatforbruget. Det er ca. 15 pct.-enheder mere end det gennemsnitlige importindhold i privatforbruget.
| Tabel a | |||
| Virkninger af SP-frigivelsen | |||
| Mia. kr., 2009-niveau | ØR aug09 | ØR maj09 | Ændring |
| Udbetalinger før skat | 40 | 25 | 15 |
| Udbetalinger efter skat | 25 | 15 | 9 |
| Privatforbrug | 12½ | 9 | 3½ |
| BNP (pct.vis afvigelse fra grundforløb)1) | 0,3 | ¼ | 0,05 |
| Beskæftigelse (personer)1) | 7.000 | 5.000 | 2.000 |
| Offentlige finanser2) | 12 | 7 | 5 |
| - Skat af SP-udbetalinger | 15 | 10 | 5 |
| - Skatteværdi af fradrag for øgede pensionsindbetalinger3) |
-3 | -3 | 0 |
| Anm.: Afrunding kan medføre at tallene ikke summerer til totalen. 1) Samlet effekt for 2009 og 2010. 2) Ekskl. effekt fra øget beskæftigelse og forbrug. 3) Det er i august-grundlaget groft skønnet, at ud af de udbetalte SP-midler, som ikke går til forbrug, vil ¼ blive indbetalt på en pensionsopsparing. Kilde: ATP samt egne beregninger på ADAM. | |||
SP-midlerne er en privat opsparing. Udbetalingen af SP-midler styrker de offentlige finanser på kort sigt som følge af beskatningen af udbetalingerne.
Provenuet fra udbetalingerne i 2009 modsvares af et lavere provenu på sigt, hvor SP-midlerne ville være blevet udbetalt i fravær af frigivelsen i 2009. Samlet set vil udbetalingerne fra SP-ordningen trække i retning af en mindre svækkelse af de offentlige finanser på ca. 0,1 mia. kr. målt i varig virkning. Årsagen er, at skattesatsen for SP-udbetalingerne i 2009 (35 pct. for de første 15.000 kr. og 50 pct. af resten) er lidt lavere end indkomstskat og modregning ved udbetaling efter gældende regler i øvrigt.
5.6 Den strukturelle offentlige saldo
I Danmark er udviklingen i de offentlige finanser meget følsom over for konjunkturbevægelserne. Hertil kommer, at en række offentlige indtægter i høj grad påvirkes af udviklingen på de finansielle markeder, herunder udviklingen i aktiekurser, renter og oliepris. Det gælder især indtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen og pensionsafkastskatten.
Den strukturelle saldo er et beregnet mål for den underliggende udvikling i de offentlige finanser, idet den faktiske saldo korrigeres for større midlertidige udsving, der følger af blandt andet konjunktur, oliepriser, renter og aktiekurser.
I forbindelse med en højkonjunktur, hvor beskæftigelsen er høj og ledigheden lav, overstiger den faktiske saldo sædvanligvis den strukturelle saldo. Når konjunkturerne er dårlige vil den faktiske saldo derimod som regel være lavere end den strukturelle saldo.
I 2008 og 2009 udgør de beregnede strukturelle overskud knap 2¼ pct. af BNP og godt ¼ pct. af BNP, mens der i 2010 er beregnet et strukturelt underskud på 1¼ pct. af BNP.
Den skønnede struktursaldo i 2010 er dermed godt 2 pct. af BNP lavere end forudsat i den seneste 2015-fremskrivning i Konvergensprogram 2008 (KP08) fra december 2008, jf. tabel 5.12. Knap halvdelen af svækkelsen siden KP08 afspejler de midlertidige lempelser, der er aftalt med virkning for 2010, dvs. navnlig markant øgede offentlige investeringer samt skattereformen, der er underfinansieret de første år af hensyn til konjunktursituationen. Endvidere er de offentlige nettorenteudgifter øget med ca. ¼ pct. af BNP som følge af øget gæld (strukturelt).
Desuden svækkes struktursaldoen i 2010 som følge af, at skønnet for den potentielle produktion er nedjusteret med godt 2 pct. siden KP08, hvilket isoleret set reducerer de skønnede strukturelle provenuer med ca. 1 pct. af BNP. En mindre del af virkningen (0,1 pct. af BNP) modgås af, at lavere private lønstigninger end forudsat i KP08 også afspejles i mindre stigning i satsreguleringen mv. i 2010 end tidligere forudsat.
Der er betydelig usikkerhed om skønnet for den potentielle produktion i den aktuelle situation[10].
| Tabel 5.12 | |||
| Strukturel saldo i 2010 i Konvergensprogram 2008 og nu | |||
| 2010 | |||
| Pct. af BNP | |||
| Strukturel saldo | |||
| Konvergensprogram 2008 | 0,9 | ||
| ØR august 2009 | -1,3 | ||
| Reduktion i strukturel saldo (underliggende budgetstilling) | -2,2 | ||
| Heraf bidrag fra: | |||
| - Skattereform og offentlige investeringer | -1 | ||
| - Nettorenter mv. | -¼ | ||
| - Lavere skøn for potentiel produktion | -1 | ||
| - Andre forhold | 0,1 | ||
| Kilde: Egne beregninger. | |||
Det beregnede strukturelle underskud i 2010 ligger dermed væsentligt under målintervallet i 2015-planen fra 2007, der tilsiger strukturelle overskud mellem ¾ og 1¾ pct. af BNP frem mod 2010 og mindst balance frem mod 2015. I forbindelse med Forårspakke 2.0 blev det annonceret, at der – i lyset af hastigheden og dybden af den globale krise – planlægges efter en ny profil for udviklingen i den strukturelle saldo, som giver mulighed for midlertidige lempelser på kort sigt for at understøtte vækst og beskæftigelse. Den nye profil skal endvidere ses i sammenhæng med, at skattereformen i Forårspakke 2.0 bidrager til at realisere det overordnede mål om finanspolitisk holdbarhed i 2015-planen og mindst strukturel balance i 2015.
I forhold til majvurderingen er den strukturelle saldo svækket med knap 1 pct. af BNP i 2010, jf. tabel 5.13. Virkningen af det nedjusterede skøn for potentielt BNP i lyset af finanskrisen indgik allerede i maj-grundlaget, og svækkelsen af struktursaldoen siden maj skal blandt andet ses i lyset af den yderligere forøgelse af de offentlige investeringer, der blev aftalt med KL i juni i aftalen om kommunernes økonomi for 2010. Dertil kommer opreviderede skøn for det nominelle offentlige forbrug i forhold til maj, jf. afsnit 5.3, samt at den skønnede underfinansiering af skattereformen i det første år er opjusteret med knap 0,1 pct. af BNP. Det samlede bidrag til svækkelsen af struktursaldoen fra finanspolitikken målt ved de direkte provenuer fra 2008 til 2010 er således øget med 0,6 pct. af BNP i forhold til maj. Desuden er den beregnede strukturelle saldo svækket med 0,3 pct. af BNP som følge af ændret efterspørgselssammensætning, idet privatforbruget i 2009 er nedjusteret mærkbart i forhold til majvurderingen (hvilket afspejler en meget høj privat opsparingskvote). Det bidrager til et lavere momsprovenu.
| Tabel 5.13 | |||
| Ændring i den strukturelle saldo i 2010 fra maj 2009 til august 2009 | |||
| 2010 | |||
| Pct. af BNP | |||
| Strukturel saldo, maj 2009 | -0,3 | ||
| - finanspolitiske lempelser (direkte provenuopgørelse) | -0,6 | ||
| - efterspørgselssammensætning | -0,3 | ||
| - andet | -0,1 | ||
| Strukturel saldo, august 2009 | -1,3 | ||
| Kilde: Egne beregninger. | |||
Underskuddet på den strukturelle saldo i 2010 indebærer, at der vil være et væsentligt behov for konsolidering af de offentlige finanser frem mod 2015, for at det centrale mål om mindst balance på de offentlige finanser i 2015 skal indfris, jf. kapitel 1.
Omtrent halvdelen af konsolideringsbehovet frem til 2015 i forhold til Konvergensprogram 2008 (KP08) modsvares af bortfald af midlertidige lempelser, herunder at indfasning af finansieringselementerne i skattereformen bidrager til at styrke struktursaldoen i 2015. Forudsat at de ændrede skøn for den potentielle produktion i lyset af finanskrisen holder stik, vil konsolidering frem mod 2015 endvidere forudsætte, at de offentlige udgifter tilpasses det lavere niveau for potentiel BNP pr. beskæftiget, hvilket blandt andet kan ske ved, at den lavere produktivitet via satsreguleringen mv. medfører lavere stigning i overførsler og offentlige lønninger end ellers. Den mellemfristede fremskrivning i KP08 opdateres i forbindelse med det kommende konvergensprogram for Danmark.
Konjunkturgab i vurderingen af den strukturelle saldo
I lyset af det kraftige omslag i BNP-vækst, beskæftigelse, virksomhedsindtjening samt aktiv- og oliepriser i disse år er beregningen af den strukturelle saldo mere usikker end normalt. Konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser er beregnet ved hjælp af et konjunkturgab, der er sammensat af outputgabet og beskæftigelsesgabet, jf. boks 5.3 og figur 5.2a. I 2009 og 2010 bidrager konjunkturerne til, at den faktiske offentlige saldo er lavere end den strukturelle saldo, jf. figur 5.2b.
| Figur 5.2a Outputgab og beskæftigelsesgab |
Figur 5.2b Faktisk og strukturel saldo | |
 |
 |
Kilde: Egne beregninger.
Boks 5.3
Konjunkturgab til beregningen af strukturel saldo
Beregningen af konjunkturbidraget til den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et konjunkturgab, der er et sammenvejet gennemsnit af output- og beskæftigelsesgabet. Mens nogle offentlige indtægter således er knyttet ret direkte til beskæftigelsen, er andre tættere knyttet til udviklingen i efterspørgsel og produktion. Skat på arbejdsindkomst er fx hovedsagelig knyttet til beskæftigelsen, men en del af indkomstvariationerne er afledt af blandt andet antallet af arbejdstimer og indkomst som selvstændig. Variationerne i de indirekte skatter afledt af skift i efterspørgslen kan derimod som udgangspunkt ventes at være tættere knyttet til outputgabet end beskæftigelsesgabet.
I tabel a er vist den anvendte fordelingsnøgle for, hvor stor en andel af konjunkturvariationerne i hver indtægtspost, der antages at være knyttet til henholdsvis outputgabet og beskæftigelsesgabet. Antagelserne giver anledning til en vægtning på omtrent 0,55 på outputgabet og 0,45 på beskæftigelsesgabet.
| Tabel a | |||||
| Vægte til sammenvejet konjunkturgab | |||||
| Elasticitet | Andel af basen | Andel af budgetfaktor | |||
| Outputgab | Beskæft.gab | Outputgab | Beskæft.gab | ||
| Indtægter | |||||
| Kildeskat ekskl. ejendomsværdiskat | 1,56 | 0,2 | 0,8 | 0,06 | 0,24 |
| Arbejdsmarkedsbidrag | 1,95 | 0,1 | 0,9 | 0,02 | 0,07 |
| Andre personlige indkomstskatter | 0,02 | 0,5 | 0,5 | 0,00 | 0,00 |
| Lønsumsafgift | 2,38 | 0,1 | 0,9 | 0,00 | 0,01 |
| AER-bidrag | 0,98 | 0,1 | 0,9 | 0,00 | 0,00 |
| Obl. bidrag til sociale ordninger | 0,34 | 0,0 | 1,0 | 0,00 | 0,00 |
| Ejendomsværdiskat | 2,53 | 0,9 | 0,1 | 0,02 | 0,00 |
| Grundskyld | 1,05 | 0,9 | 0,1 | 0,01 | 0,00 |
| Moms | 2,36 | 1,0 | 0,0 | 0,24 | 0,00 |
| Punktafgifter | 1,89 | 1,0 | 0,0 | 0,08 | 0,00 |
| Vægtafgift | 0,07 | 0,9 | 0,1 | 0,00 | 0,00 |
| Vægtafgift, erhverv | 0,00 | 1,0 | 0,0 | 0,00 | 0,00 |
| Andre produktionsskatter | 0,00 | 0,9 | 0,1 | 0,00 | 0,00 |
| Indtægter i alt | 0,42 | 0,33 | |||
| Beregnede vægte | 0,56 | 0,44 | |||
| Anm.: Budgetelasticiteterne er baseret på Arbejdspapir 17/2005, Beregning af den strukturelle saldo, www.fm.dk. | |||||
I de fleste år har det ikke afgørende betydning, om den strukturelle saldo beregnes ved hjælp af outputgabet, beskæftigelsesgabet eller en kombination. Der kan dog være år omkring konjunkturelle vendepunkter, hvor vægtningen kan have betydning for den beregnede struktursaldo, fordi ændringer i beskæftigelsen er forsinkede i forhold til ændringer i produktionen. Det gælder navnlig i 2008, der var et særligt år i og med, at produktionen faldt, mens beskæftigelsen fortsat steg, jf. tabel b. I 2010 har konjunkturgabet ikke betydning for den beregnede struktursaldo.
| Tabel b | |||||
| Strukturel saldo med forskellige konjunkturgab | |||||
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |
| 0,55 outputgab – 0,45 beskæftigelsesgab | 1,8 | 1,7 | 2,2 | 0,3 | -1,3 |
| Outputgab | 1,4 | 1,4 | 2,9 | 0,9 | -1,3 |
| Beskæftigelsesgab | 2,3 | 2,1 | 1,2 | -0,5 | -1,3 |
Strukturel versus faktisk offentlig saldo
Beregningen af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i den faktiske saldo, der som nævnt i første omgang renses for konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser, jf. tabel 5.14. Dernæst korrigeres for en række midlertidige bidrag til de offentlige finanser – herunder blandt andet fluktuationer i indtægterne fra pensionsafkastskatten og aktiviteterne i Nordsøen – som ikke på samme måde er systematisk knyttet til konjunkturbevægelserne.
| Tabel 5.14 | ||||||||
| Fra faktisk til strukturel offentlig saldo | ||||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| 1. Faktisk saldo | 5,0 | 5,0 | 4,5 | 3,4 | -2,0 | -4,9 | ||
| Heraf bidrag til den faktiske saldo fra: | ||||||||
| 2. Konjunkturer | 0,4 | 1,5 | 2,4 | 1,4 | -0,8 | -1,8 | ||
| 3. Selskabsskat1) | 0,7 | 0,9 | 0,3 | -0,1 | -0,5 | -0,3 | ||
| 4. Registreringsafgift2) | 0,2 | 0,3 | 0,3 | -0,1 | -0,4 | -0,3 | ||
| 5. Pensionsafkastskat | 1,5 | -0,2 | -0,7 | -0,7 | -0,7 | -0,5 | ||
| 6. Nordsø-indtægter | 0,3 | 0,5 | 0,3 | 0,6 | -0,2 | 0,0 | ||
| 7. Nettorentebetalinger | 0,0 | 0,1 | 0,2 | 0,5 | 0,0 | -0,2 | ||
| 8. Specielle poster3) | 0,1 | 0,1 | 0,0 | -0,5 | 0,3 | -0,5 | ||
| 8. Strukturel saldo (1-2-3-4-5-6-7-8) | 1,8 | 1,8 | 1,7 | 2,2 | 0,3 | -1,3 | ||
| 1) Ekskl. indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. 2) I lyset af de store udsving i bilkøbet og dermed i indtægterne fra registreringsafgiften de senere år og i konjunkturårene er der i opgørelsen af den strukturelle saldo renset særskilt for udsving i provenuet fra registreringsafgift. 3) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Der er taget særskilt højde for kapitaloverførslerne i 2008-2010 vedrørende pensionsafkastskatten, således at disse ikke indgår i den strukturelle saldo. I 2009 korrigeres endvidere for nettovirkningen på den offentlige saldo af den fremrykning af provenu til 2009, der netto skønnes at følge af udbetalinger af SP-midler og ændrede pensionsindbetalinger i øvrigt i forbindelse med skattereformen. Kilde: Egne beregninger. |
||||||||
De korrektioner, der foretages for midlertidige forhold – herunder ekstraordinære indtægter – er illustreret i figur 5.3a-e. Figurerne viser de faktiske indtægter (netto) og de beregnede strukturelle/trendmæssige niveauer for disse poster. Det strukturelle niveau indgår i den strukturelle saldo[11].
Konjunkturerne skønnes isoleret set at indebære, at den offentlige saldo i 2010 er 1,8 pct. af BNP lavere end ved normal kapacitetsudnyttelse, samtidig med at selskabsskatteprovenuet og provenuet fra registreringsafgift begge skønnes at være 0,3 pct. af BNP lavere end deres strukturelle niveau, jf. tabel 5.14.
| Figur 5.3a Pensionsafkastskat |
Figur 5.3b Nordsø-indtægter | |
 |
 | |
| Figur 5.3c Øvrig selskabsskat |
Figur 5.3d Nettorentebetalinger | |
 |
 | |
| Figur 5.3e Specielle budgetposter |
Figur 5.3f Faktisk, konjunkturrenset og strukturel saldo | |
 |
 | |
Kilde: ADAM og egne beregninger.
Mens høje indtægter fra Nordsø-aktiviteterne som følge af ekstraordinært høje oliepriser bidrog til, at den faktiske saldo i 2008 oversteg det strukturelle overskud svarende til 0,6 pct. af BNP, skønnes Nordsø-indtægterne at være lidt lavere henholdsvis på linje med det forudsatte strukturelle niveau i 2009 og 2010[12]. Indtægterne fra pensionsafkastskatten ventes at ligge under det beregnede normalniveau i 2008-10 med baggrund i blandt andet aktiekursfaldet i 2008, jf. også afsnit 5.4.
Engangskompensationer i forbindelse med pensionsafkastskatten, der indgår i ”specielle poster”, bidrager til at svække den offentlige saldo i 2008 og 2010, mens provenuet fra beskatningen af SP-udbetalinger bidrager til, at de specielle poster samlet set styrker den faktiske saldo i 2009. De specielle poster er korrigeret for virkningen af forudsatte indskud af frigivne SP-midler på andre pensionsordninger samt forudsatte virkninger af skattereformens ikrafttræden i 2010 på pensionsindbetalinger i 2009, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 2009.
År til år ændring i den strukturelle saldo
Niveauet for den strukturelle saldo i et enkelt år og ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Det er derfor vigtigt at betragte udviklingen i den strukturelle saldo over et vist tidsrum.
Fra 2008 til 2010 reduceres det beregnede strukturelle overskud med i størrelsesordenen 3½ pct. af BNP, jf. tabel 5.15, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år. Den førte finanspolitik i perioden (målt med baggrund i opgørelsen af de direkte provenuer i forbindelse med finanseffektberegningen) reducerer i sig selv saldoen med godt 3 pct. af BNP, herunder som følge af væksten i det offentlige forbrug samt skattenedsættelserne i 2008 og 2009, hvortil kommer indfasningen af skattereformen i 2010 og den kraftige forøgelse af de offentlige investeringer, jf. også boks 5.4.
De direkte provenuvirkninger på struktursaldoen fra finanspolitikken er således opgjort til godt 1¾ pct. af BNP i 2009 og yderligere godt 1¼ pct. af BNP i 2010.
Aftagende Nordsø-produktion indebærer en faldende profil i det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne. Det trækker isoleret set i retning af at svække den strukturelle saldo med 0,3 pct. af BNP fra 2008 til 2010.
| Tabel 5.15 | |||||||
| År til år ændring i den strukturelle offentlige saldo | |||||||
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| Strukturel saldo | 1,8 | 1,7 | 2,2 | 0,3 | -1,3 | ||
| Ændring i strukturel saldo | 0,0 | -0,1 | 0,5 | -1,9 | -1,6 | ||
| Bidrag til ændring: | |||||||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | -0,5 | 0,3 | 0,1 | -1,8 | -1,3 | ||
| Pensionsafkastskat | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ||
| Nordsø-indtægter | 0,1 | 0,1 | 0,0 | -0,1 | -0,2 | ||
| Nettorentebetalinger | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | ||
| Specielle poster2) | -0,1 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | 0,0 | ||
| Efterspørgselssammensætning | 0,2 | 0,2 | 0,3 | -0,1 | 0,4 | ||
| Andre forhold | -0,1 | -0,7 | 0,0 | 0,1 | -0,6 | ||
| 1) Baseret på de direkte provenuer til finanseffektberegningen, dog er de skattepligtige overførsler her opgjort efter skat. 2) De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. I 2009 korrigeres endvidere for nettovirkningen på den offentlige saldo af den fremrykning af provenu til 2009, der netto skønnes at følge af udbetalinger af SP-midler og ændrede pensionsindbetalinger i øvrigt i forbindelse med skattereformen. Kilde: Egne beregninger. |
|||||||
Boks 5.4
Lempelser omfatter øgede udgifter til investeringer og forbrug samt lavere skat
Finanspolitikken lempes som nævnt med i størrelsesordenen 3 pct. af BNP i løbet af 2009 og 2010, målt ved de umiddelbare provenuvirkninger (baseret på finanseffektberegningen og eksklusive virkningen af at frigive SP-opsparingen). Den strukturelle saldo svækkes i nogenlunde samme omfang, jf. tabel a.
I 2009 er det især større udgifter til offentligt forbrug og investeringer, der bidrager til svækkelsen af struktursaldoen med 1¼ pct. af BNP, herunder som følge af en realvækst i det offentlige forbrug på 1,4 pct., relativt høje offentlige lønstigninger samt realvækst i de offentlige investeringer på knap 15 pct. Samtidig bidrager blandt andet skattenedsættelserne i medfør af skatteaftalen fra 2007 til svækkelse af struktursaldoen med ca. ½ pct. af BNP i 2009.
I 2010 øges de forudsatte udgifter til offentligt forbrug med yderligere 1 pct. realt, og de offentlige investeringer øges med yderligere ca. 15 pct. Samtidig er skattereformen underfinansieret med knap ¾ pct. af BNP i 2010, idet lempelserne indfases før finansieringselementerne.
| Tabel a | |||
| År til år ændring i den strukturelle offentlige saldo og bidrag fra finanspolitikken, 2009 og 2010 | |||
| 2008 | 2009 | 2010 | |
| Pct. af BNP | |||
| Strukturel saldo | 2,2 | 0,3 | -1,3 |
| Ændring i strukturel saldo fra året før | -1,9 | -1,6 | |
| Bidrag til ændring: | |||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | -1,8 | -1,3 | |
| - Heraf indtægter1) | -0,6 | -0,6 | |
| - skatteaftale 07 og skattereform1) | -0,3 | -0,7 | |
| - Heraf udgifter1) | -1,2 | -0,6 | |
| - offentligt forbrug og investeringer | -1,0 | -0,6 | |
| Øvrige forhold2) | -0,1 | -0,3 | |
1) Baseret på de direkte provenuer til finanseffektberegningen, dog er de skattepligtige overførsler her opgjort efter skat. For skattereformen er angivet virkningerne af skattenedsættelser, og fx ikke de lempelser, der følger af øget pensionstillæg mv.
2) Øvrige forhold dækker trendmæssige bevægelser i blandt andet statens Nordsø-indtægter, provenuer fra pensionsafkastskatten, andre specielle poster og nettorenteudgifter. Posten afspejler endvidere blandt andet usikkerheder i konjunkturrensningen af den offentlige saldo mv.
Kilde: Egne beregninger.
[1] Skønnet virkning på de offentlige finanser af beskatning af SP-midler samt virkning af forventede øgede indbetalinger på fradragsberettigede pensionsordninger, jf. boks 5.2.
[2] Nettokassesaldoen svarer til summen af ændringerne i DAU-saldoen, genudlån mv. samt beholdningsbevægelser og periodiseringer mv. For en nærmere gennemgang af nettokassesaldoen henvises der til tabel 3.13 i Budgetoversigt 2. august 2009.
[3] Letland forventes først at få adgang til genudlån i 2010.
[4] Engangskompensationen registreres som en kapitaloverførsel og registreres dermed som en udgift og ikke som en skat i nationalregnskabet.
[5] Udbetalingerne af negativ pensionsafkastskat finder sted i 2010 og skønnes at vedrøre godt halvdelen af beholdningen af negativ skat ultimo 2009. Udbetalingen registreres som en kapitaloverførsel i nationalregnskabet.
[6] Provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.
[7] Topskattegrænsen i 2010 og 2011, som er fastsat i Forårspakke 2.0, inkluderer den nævnte forhøjelse på 5.000 kr. Forhøjelsen af topskattegrænsen i medfør af Forårspakke 2.0 ligger derfor ud over de 5.000 kr.
[8] Beregningen af Nordsø-indtægterne tager udgangspunkt i en gennemsnitlig oliepris pr. tønde på 60,7 USD i 2009 og 71,4 USD i 2010 samt en gennemsnitlig dollarkurs på 5,42 kr. pr. dollar i 2009 og 5,24 i 2010.
[9] Normalafkastet er defineret som et årligt afkast på 7 pct. for aktier og 5 pct. for obligationer og andre investeringsaktiver.
[10] Nedjusteringen af den skønnede potentielle vækst med ca. 1 pct. enhed om året i 2009 og 2010 afspejler en reduktion i arbejdsproduktiviteten (produktionen pr. beskæftiget), der følger af fald i indsatsen af kapital pr. beskæftiget samt lav vækst i totalfaktorproduktiviteten, jf. kapitel 4. Skønnet for den strukturelle ledighed er ikke ændret og den strukturelle arbejdsstyrke ikke justeret ned. Lavere produktivitet er som udgangspunkt neutralt for de offentlige finanser på sigt, jf. blandt andet Finansredegørelse 2004 og Teknisk Baggrundsrapport til 2015-planen, december 2007. Det afspejler, at lavere produktivitetsvækst som udgangspunkt afspejles i tilsvarende lavere fremgang i de private lønninger på sigt (så lønkvoten i økonomien er konstant på sigt), og at offentlige lønninger og overførsler ved gældende regler og praksis vokser på linje med de private lønninger set over nogle år, blandt andet i kraft af reguleringsordningen for offentlige lønninger og satsreguleringen af overførselssatserne.
[11] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (ekskl. kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,2 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten er i størrelsesordenen 1 pct. af BNP i perioden 2008-10. Det strukturelle niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne er baseret på det forudsatte niveau i 2015-planen justeret for holdbarhedsvirkningen af ændringer i de fremtidige provenuer, jf. nærmere i Økonomisk Redegørelse, maj 2008.
[12] Det trendmæssige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne er beregnet som det strukturelle niveau i 2015-planen, korrigeret for den varige virkning af ændringen i de nuværende og fremtidige provenuer. Den varige virkning af de opdaterede provenuskøn er stort set uændret (0,002 pct. af BNP højere) i forhold til KP07, og det strukturelle niveau er dermed omtrent uændret (marginalt højere) i 2008-10.